Østre Landsret har i en ny dom bestemt, at staten skal betale ekspropriationserstatning til TDC efter et myndighedspåbud om at udskifte lovligt indkøbt teleudstyr fra en kinesisk leverandør. Sagen rejser principielle spørgsmål om grænserne for myndigheders indgreb i private virksomheders dispositioner – og hvornår sådanne indgreb indebærer, at staten skal betale ekspropriationserstatning. Dommen viser særligt, at hensynet til statens sikkerhed ikke udelukker ekspropriation i en situation, hvor en virksomhed konkret bliver undergivet et intenst indgreb i sin ejendomsret.
Når staten pålægger en privat virksomhed at opgive en lovlig og allerede indgået aftale af hensyn til den nationale sikkerhed, opstår et centralt retligt spørgsmål: Hvem bærer de økonomiske konsekvenser – virksomheden eller staten?
Det har Østre Landsret taget stilling til i en konkret sag mellem TDC og staten.
Sagen udspringer af en afgørelse fra Center for Cybersikkerhed (”CFCS” – i dag Styrelsen for Samfundssikkerhed), som i 2023 vurderede, at en igangværende leverandøraftale mellem TDC og den kinesiske teknologikoncern Huawei udgjorde en risiko for Danmarks sikkerhed.
Med hjemmel i telesikkerhedsloven påbød CFCS derfor TDC at udskifte det pågældende udstyr.
Loven giver myndighederne mulighed for at gribe ind over for aftaler mellem teleselskaber og leverandører, hvis aftalerne vurderes at indebære en sikkerhedsrisiko. Den konkrete aftale mellem TDC og Huawei var imidlertid indgået, før loven trådte i kraft.
TDC gjorde i sagen gældende, at myndighedernes indgreb ramte en allerede etableret og lovlig forretningsdisposition. TDC påstod på det grundlag for det første, at afgørelsen var ulovlig, og for det andet, at indgrebet under alle omstændigheder udgjorde et ekspropriativt indgreb, som skulle udløse fuld erstatning.
TDC gjorde til støtte herfor gældende, at selskabet i god tro indgik aftalen og investerede i udstyr, der var fuldt lovligt på tidspunktet for indkøbet. Myndighedernes efterfølgende forbud påførte herefter TDC betydelige omkostninger til at udskifte det pågældende udstyr.
På den baggrund krævede TDC erstatning af staten på knap 195 mio. kr. med tillæg af renter.
Landsretten tog ved sin afgørelse af sagen stilling til to spørgsmål. For det første om CFCS’ afgørelse var ulovlig som følge af manglende hjemmel i telesikkerhedsloven, for det andet om afgørelsen indebar ekspropriation.
Landsretten fastslog i første række, at den konkrete leverandøraftale – en tillægsaftale indgået den 7. december 2020 – gav CFCS tilstrækkelig hjemmel efter telesikkerhedsloven til at nedlægge forbuddene mod TDC. Landsretten fandt endvidere, at afgørelsen var proportional og ikke led af andre forvaltningsretlige mangler.
Det afgørende blev herefter, om Østre Landsret fandt, at afgørelsen udgjorde et ekspropriativt indgreb som påstået af TDC. Heri fik TDC medhold.
Landsretten lagde i sin begrundelse for den konklusion navnlig vægt på tre forhold:
På det grundlag fandt landsretten efter en samlet vurdering, at afgørelsen indebar ekspropriation af TDC’s ejendom.
Herefter fastsatte landsretten erstatningen til TDC skønsmæssigt til 80 mio. kr., hvilket var væsentligt under de knap 195 mio. kr, som TDC havde krævet. Retten reducerede beløbet navnlig under hensyn til, at tabsopgørelsen efter rettens opfattelse var behæftet med betydelig usikkerhed, og at landsretten lagde til grund, at TDC trods advarsler fra CFCS fra 2017 og frem valgte at fortsætte samarbejdet med Huawei.
Dommen er principiel – ikke kun for telebranchen, men for enhver virksomhed, der kan blive mødt med myndighedsindgreb i etablerede og lovlige forretningsmæssige dispositioner.
Sagen fastlægger, at der er en grænse for, hvad myndighederne kan pålægge private virksomheder uden erstatning – og at overtrædelse af den grænse kan koste staten dyrt. Det er i den forbindelse særligt bemærkelsesværdig, at indgreb, som er begrundet i hensynet til statens sikkerhed, ikke uden videre udelukker et krav på erstatning, hvis de samtidig er intensive og rammer enkelte virksomheder særligt hårdt.
Netop fordi sagen rejser principielle retsspørgsmål, er den behandlet i landsretten som første instans. Det betyder, at dommen kan indbringes direkte for Højesteret.
Spørgsmålet om, hvornår et regulatorisk indgreb kan udløse erstatning – herunder udgøre ekspropriation – opstår i stigende grad i en lang række sammenhænge, bl.a.:
Regulering og konkrete myndighedsindgreb medfører i dag øgede og til tider betydelige kommercielle, finansielle og omdømmemæssige risici for private virksomheder.
Vi rådgiver løbende virksomheder i sager mod offentlige myndigheder, herunder om lovligheden af regulatoriske indgreb og om mulighederne for at rejse erstatningskrav mod det offentlige.